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加强行政事业单位内部控制建设的思考
学会理论研究  |  csczljj  |  喜欢收藏  |  2015-08-03 16:39:12  |  点击
   行政事业单位的内部控制是行政事业单位内部管理制度的重要组成部分,是指单位为了保护资产的安全、完整,提高会计信息质量,确保有关法律法规和规章制度及单位经营管理方针政策的贯彻执行,避免或降低风险,提高经营管理效率,实现经营管理目标而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。财政部去年颁布的《行政事业单位内部控制规范(试行)》,规定2014年1月1日起施行,为贯彻落实好《内部控制规范》,各级行政事业单位重新审视自身的内部控制问题,结合本单位的实践情况,开始迈上一条内部控制建设之路。借此机会,笔者也谈谈初浅的认识。 
    一、目前行政事业单位内部控制制度存在的问题
 (一)、内部控制环境薄弱,内部控制意识不足。内部控制环境是指构成一个组织的内部控制氛围,反映了组织内部人员特别是管理层对内部控制的态度,是内部控制的基础,良好的内控意识是确保内部控制得以健全和实施的重要保证。目前,行政事业单位的领导对内部控制制度重要性的认识还不够到位,一是有些领导认为行政事业单位的财政资金主要来自财政预算安排,只要按规定编制预算,取得资金和使用资金便可,有些领导认为行政事业单位的财务平时有财政部门、会计核算中心把关,单位职工也习惯于主要领导讲了算的工作方式,内部控制完全被忽视,没有形成以制度管事,以制度管人的意识;二是很多行政事业单位只重视本单位的事业发展,轻内部管理,认为只要完成目标任务就行了,至于内部管理的好坏则是次要的,以致岗位设置不是从内控制度的要求出发;有的认为内部控制只是财务部门的事情,与其他部门无关。
 (二)、内控制度不健全,内控机制落实不够到位。内部控制的核心是行之有效的组织、分工、方法、标准、守则和规程,近年来,一部份行政事业单位通过完善制度、健全机制,做了很多改进,但还存在一些问题,一些工作岗位和工作流程内控制度不够健全,存在制度空缺;一些重要岗位、工作流程和控制环节虽有制度,但制度存在漏洞或未能根据单位的规模、管理水平和人员素质制定,脱离单位实际的要求;一些制度可操作性不强,部份单位内部控制制度注重制度的文字编写环节,忽视制度制定后的可操作性和制度本身需根据单位业务情况不断修正;一些单位虽建立了内部控制制度,但内部控制制度形成虚设,内部控制手册、文件和规章制度,成为应付有关部门的审计和检查之物,内控执行不力,从而形成内部控制制度的无章可循,有章不循的局面。
 (三)、固定资产不实,资产家底不清。资产是内部控制的主要对象,在单位管理中处于核心地位。目前,由于行政事业单位对内部管理制度缺乏有效地落实,造成行政单位资产管理混乱,如固定资产有帐无物或实际使用的一些固定资产却尚未入帐,形成帐外资产的现象时有发生,单位内部资产转移、变更未办理相关手续,未反映到资产台帐,财产盘点制度未能严格执行,资产保管责任不明确等问题造成资产家底不清。
 (四)、预算控制比较薄弱。预算控制是行政事业单位内部控制的核心环节,是行政事业单位最重要的内部控制手段之一。随着部门预算改革的不断推进,行政事业单位大都实行了部门预算改革,预算控制得到了一些加强,但仍存在一些问题,一是预算编制比较粗糙,质量较低;缺合理的定额标准,资产管理与预算管理脱节。二是预算执行的严肃性不够,预算的计划性、科学性不强,预算调整追加较为频繁,资金使用缺乏预见性,削弱了预算的权威性和约束性;预算支出达不到逐笔进行核定的要求;岁末突击花钱或执行严重超支,三是缺乏相应的绩效评价。
 (五)、内部审计工作乏力,监督约束作用不明显。内部控制是自行检查、制约和调整内部业务活动的自律系统,对自律系统的监督是必不可少的,如果对内部控制缺乏必要的监督,单位职能部门、员工甚至高层管理者就会在业务活动和管理活动中逾越既定的权限范围,使内部控制有效性丧失。目前大部分行政单位虽成立了自己的内部审计部门或指定了专门的审计人员,但内审机构领导和人员均是单位领导任命,其上下级隶属关系、经济利益均受到单位领导制约,缺少一定的独立性,内部审计部门不受重视,优秀人才不愿从事内审工作,内审人员整体素质不高,内部监督工作队伍建设不能适应高水平的内部监督工作要求,不能对内部控制存在的缺陷和问题及执行的有效性作出客观公正的评价,对执行结果的评价也缺乏有效的考核制度。
    二、完善行政事业单位内部控制制度的必要性   
   1、保护国有资产的需要。行政事业单位的资金主要来源于财政拨款,如何用好、管好行政事业单位的资金,保护好单位资产是行政事业单位资产管理的前提。国有资产大量流失以及忽视风险控制造成巨大隐患甚至损失,多数和内部控制缺失有关,而科学有效的内部控制制度可使单位工作人员在财务工作中有章可循、有法可依,使收支行为规范化,财务管理科学化,从而有效避免国有资产的流失及不必要的事故发生。
   2、提高财政资金使用效率的需要。随着我国经济的快速发展,城市化进程的加快,财政资金的大量投入,无疑增加了财政资金在运作过程中的财务风险,据报道,大量的财政资金用于建设豪华办公楼,甚至出现了一些无效投资,这些与我们内部控制不健全有关,建立健全行政事业单位的内部控制机制,降低财政资金运行风险、提高社会公益性经费投入效益,从而推动我国各行政事业单位的健康发展。 
   3、加强廉政风险防控的需要。在市场经济的大潮中,受利益的驱使,行政事业单位各种各样的贪污腐败案件不断出现,单位领导贪污是行政事业单位的重要风险,其主要原因当然是个人的素质问题,法律意识淡薄,但也与我们当前行政事业单位的内控制度不严、不到位、监督不力有关,健全内控机制,实现对权力的制衡、制约,实现权力、岗位、责任、制度的有机结合,从制度上从源头上防范舞弊和预防腐败,提升廉政风险防控能力。
   4、是依法依规管理的关键。国家制定的一系列财经纪律及法规,各级行政事业单位,并没有很好遵守和执行,审计年年查,年年有那么多的违规资金,以及法不责众的小金库,这些违反财经纪律的问题,需要各行政单位通过制定内部会计控制制度来落实,各行政单位通过实施内部会计控制制度来实现自我约束。
   三、完善行政事业单位内部控制制度的建议
(一)、增强内部控制意识,加强内部控制环境建设。
   首先,领导必须树立正确的内部控制观念,深刻认识到实施内部控制的重要性和必要性,必须亲自挂帅组织本单位的内部控制建设,建立内部控制管理领导责任制,将内部控制的管理工作落到实处。二干部要带头遵守、执行内控机制。《行政事业单位内部控制规范(试行)》的出台,为行政事业单位自身加强和规范管理提供了良好契机,各单位应按规范要求,积极构建科学可行的内控机制,并带头执行和抓好落实,规范和约束行政管理工作行为。三在单位内部的机构设置、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督,调整内设机构职能,完善相关管理制度和操作规程,建立权责清晰、职能明确、相互制约的机制。四制定科学务实的人事政策。通过制定各机构职责和职位说明书,明确各职能机构的工作分工,以及每个工作岗位所应具备的知识与技能,进行科学合理的人力资源配置和有的放矢地业务培训,使业务人员的品行与能力能够满足内控机制的要求。五建立和实施有效的激励约束机制,将内部控制管理的好坏与主要领导的政绩业绩考核结合起来,将内部监督检查结果与干部考核结合起来,做到奖惩分明,推进内控机制有效实行。
  (二)、建立、健全内部控制制度,关注重要业务及关键控制点
内部控制制度的建立是以内部环境为基础;以风险评估为重要环节;以控制活动为具体方式;以信息与沟通为重要条件;以内部监督为重要保证。在以上五要素中控制活动是内部控制的落脚点,也是应对风险管理的具体措施。行政事业单位的内部控制要注意抓重点,针对本单位的工作实际,抓本单位的薄弱环节,重点要把握好以下几个方面: 
 (1)明确不相容职务,切实做好分离控制。不相容职务分离的核心是“内部牵制”,在设计内部控制系统时,首先要 明确授权批准与业务经办、业务经办与会计记录、会计记录与财产保管、业务经办与稽核检查、授权批准与监督检查等岗位和职务是不相容的;其次要明确各个机构和岗位职责权限,使之不相容岗位和职务能够相互监督、相互制约,形成有效的制衡机制。
 (2)严格授权审批控制。授权批准与集体决策作为单位内部控制的手段,单位必须建立授权审批体系,编制常规授权的权限指引,规范特别授权的范围、权限、程序和责任,严格控制特别授权。各级管理层必须在授权范围内行使职权,经办人也必须在授权范围内办理业务。经济事项事前决策审批是内部控制的控制点之一,对于重大的业务和事项,应当实行集体决策或者联签制度,任何个人不得单独进行决策或者擅自改变集体决策。
(3)完善财产保护控制。保障财产安全特别是资产安全,是内部控制的重要目标之一。单位应采取以下主要措施进行财产保护控制。一方面要按照不相容职务相分离的原则,建立完善的实物财产采购、验收、入库、领用、计量、维修的岗位责任制;另一方面要建立实物资产的安全、科学管理制度和严格的财产清查制度,明确财产清查的范围、期限、组织程序,以完善单位的经营管理,保护各项财产的安全与完整,而且能够通过定期或不定期的清查,发现财产物资的盈亏、毁损与报废情况,及时查明原因,按照规定的权限和程序进行处理。
(4)加强预算的管理控制。行政事业单位的部门预算不属于内部控制程序,但又是其特有的内部控制手段之一,按照财政预算改革的要求,财政将加强对计划预算的审查监督,保障计划的科学性,强化预算的约束力,堵塞腐败漏洞。行政事业单位应适应财政发展的需要, 进一步完善现行的部门预算制度, 首先是要扩大部门预算的范围, 要力争将各部门单位的全部财务收支事项均纳入部门预算的实施范围, 并严格预算的调整和追加程序;其次是将部门预算与单位内部的责任预算有机结合,也就是要求各一级预算和二级预算的部门单位, 按照财政下达的部门预算控制数, 结合各部门单位内部的组织结构、处室职责和工作任务等, 编制内部分处室的责任预算体系, 并严格责任预算的考核机制。
(5)加强财务方面管理控制。财务会计控制在内部控制系统中居核心地位,要把握住审批程序、资金调度、交接手续、电脑操作密码等关键部位的控制,要加强对重要的发票、银行票据、印鉴等关键物件的管理,要加强对现金、银行出纳、收支事项及凭证的核准、实物负责人等关键工作岗位的控制。
(三)强化内部审计和监督机制,完善单位内部控制体系。要确保内部控制制度被切实执行必须施以恰当的监督,必须重视和强化内部审计的监督机制,一是严格落实内部监督工作主要领导负责制,要将内部监督工作作为管理的重要环节,纳入制度设计,设置内部审计机构,提高内部审计人员政治素质、审计业务素质,提高内部审计机构层次,强化其权威性和独立性。二是建立健全内部监督工作机制,内审机构要对内部控制体系实行监督,对内部控制制度执行情况进行检查,对各级管理层的财务活动和管理活动进行检查,对单位的内部控制制度设计的效果及其实施的有效程度作出评价,及时发现漏洞和隐患,并针对出现的新问题和新情况及内部控制执行中的薄弱环节,及时修正和改进。三是建立内审复查制度,内部审计结束后,在规定的时间内跟踪落实被审计单位的审计结果落实情况。四是建立内部监督检查工作考核制度。将内部监督检查结果作为各单位评选先进和干部考核、任用的重要参考依据。五发挥政府职能部门的监督作用。财政部门是内部控制工作的主管部门,应建立起“从预算编制到执行,再到决算”全过程监督体系,发挥财政部门在行政事业单位财会管理工作中的事前认证、事中控制、事后问效的功能;审计部门是内部控制实施的重要监督机构,应指导审计管辖范围内的行政事业单位建立健全、有效的内部审计制度,定期不定期对内控制度及其执行进行专门审计,真正做到通过内部审计强化内部控制,提高单位管理水平。
(四)建立以电子计算机和网络为依托的信息系统,提高内控机制的执行效果,加强网络系统内控管理。随着计算机在各行政事业单位使用的普及,行政事业单位应结合本单位的实际情况,加强计算机信息技术的应用,一建立信息化网络系统,实现信息对称和信息共享,使单位内部上下沟通便捷,各职能部门相互信息传递方便, 提高业务处理效率;二建立与本单位业务性质相适应的信息化控制流程,以信息技术固化内控机制执行流程,实现对权力运行的电子化控制,减少和消除人为因素干扰。三建立会计电算化控制,在应用软件开发中,设计会计业务处理程序时要将制约、监督等风险控制防范功能融入其中,使操作人员必须按照职责权限和有制约的操作程序才能进入系统处理会计业务,以达到防范技术风险和计算机犯罪。通过会计电算化特别是会计管理电算化,利用会计核算提供的数据和其他有关数据,结合单位的实际情况,借助计算机会计管理软件对单位内部管理从事前、事中、事后三个方面实施控制,保证控制工作有效、快速的运行。
   计算机的使用改变了企业管理的环境,改变了工作形式,同时也提高了控制财务舞弊和犯罪的难度。随着信息技术的不断发展与完善,强化和完善对计算机信息系统监督与控制,已成为当务之急,要建立严密的信息管理系统,加强程序操作控制,加强人员职能控制和系统安全控制。
内部控制建设决不是将原有的组织机构、人事安排、业务流程、财会制度等完全推翻重新设计,而是从内部控制的角度出发,审视原有规章制度,合理部分加以保留,而某些不安全的、存在漏洞的地方,则加入控制因素予以修正,达到其有效性。内部控制是一项不断推陈出新、任重而道远的工作,随着时代的不断变化,内部控制制度也要跟着不断的修改,行政事业单位是一个特殊的单位,不同于企业,有它自身的特点,随着经济一体化的不断发展和我国行政事业单位体制的不断深化改革,行政事业单位的建设也面临着新的挑战,因此内部控制制度的健全也显得尤为重要。一套操作性强、系统完整、规范合理、行之有效的内部控制制度,其有效实施无疑会促使行政事业单位内部控制登上一个新台阶。
作者单位:长沙市城市建设投资开发集团有限公司
参考文献
1.刘玉德,强化财政内控机制建设的建议[J].财政部财经论坛
2.易凡炀,完善预算部门财务管理内控制度的思考[J]. 云南行政学院学报 2011年
3.张双珍,行政事业单位内部控制存在的问题及对策[J].《当代经济》2010年第10期

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