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新型城镇化对财政体制的挑战及对策思考
学会理论研究  |  csczljj  |  喜欢收藏  |  2015-08-03 17:04:36  |  点击
     党的十八大指出,推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。国务院总理李克强更是明确指出,未来几十年最大的发展潜力在城镇化。据今年8月19日《人民日报》报道,国家发改委城市和小城镇改革发展中心最新调查的12个省区中,12个省会城市都要建新城,144个地级城市中有133个要建新城,平均每个地级市提出建设1.5个新城新区,就是毗邻湖南的武汉也规划了11个新城新区。新一轮城市化、城镇化的浪潮正迎面扑来。然而,在城镇化过程中,无论是农村居民市民化成本还是基础设施配套建设,都需要巨量资金投入,而直接受到影响和冲击的就是各级财政,突出表现在以下几个方面: 
     一、非户籍人口的公共服务供给对财政体制的挑战。我国现行的财政体制,无论是收入和支出责任的划分,还是转移支付制度的设计,都是以假定人口不流动为前提、以辖区户籍人口为基础的。对处于流动状态的庞大人口的公共服务供给,在我国财政体制框架中是一个盲区。城镇化带来的庞大流动人口,为城镇公共服务的供给带来了难题。
     二、各级政府财政责任划分对财政体制的挑战。财政责任划分是以政府事权划分为基础的。在城镇化过程中,不仅出现了“劳动力进城、抚养人口留乡村”这种辖区人口结构的变化,也出现了公共服务的双重需求,即在农村有需求,在城镇也有需求。这些变化,不仅加深了我国财政体制固有的矛盾,如财力与事权(支出责任)不匹配,而且增加了财力、财权与事权等财政体制要素组合的不确定性,进而增加城镇化建设的不确定性。
     三、地方债务风险控制对财政体制的挑战。城镇化的过程中,需要配套大量的基础设施,现行财政体制下,地方基础设建设的资金来源,主要依靠的是地方政府举借的债务。但是举债建设的风险如何控制,成为城镇化对财政体制的又一重要挑战。从全国整体而言,地方政府性债务管理的方式以及宏观管理框架的设计并没有形成一个清晰的思路。然而,如果忽视债务融资宏观方面的管理,将会产生“合成谬误”的系统性风险。加之,近年来,国家对债务融资风险的监控力度明显加强,尤其去年,国土资源部、财政部等部门联合发布的《关于加强土地储备与融资管理的通知》,以及财政部、发改委等部委联合出台的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》,将对地方政府的融资工作产生重大影响,城镇化建设需要的资金来源受到一定程度的限制。
     四、收益与风险的分享共担对财政体制的挑战。城镇化会带动经济增长,税收增多,还会带动土地增值,带来可观的土地资本化收益。土地还可以成为政府的融资杠杆,大大扩增政府可支配的经济资源。总体来看,城镇化产生的收益在现行财政体制下会自动产生分享结果。城镇化也会导致各种各样的公共风险。如生态破坏、资源消耗引发的自然风险,农民进城带来的基础设施、公共服务供给压力,征地、拆迁中的利益冲突引发的社会风险,地方政府大量举债融资带来的财政风险,等等。而这些公共风险,在现行财政体制下,都是由地方政府来独自承担的。产生的收益有明确的体制安排,而公共风险却没有纳入财政体制,这很容易导致城镇化进程中的公共风险不断累积,无法及时地化解。
     五、城乡公共服务供给的动态协调对财政体制的挑战。从整体来看,坚持城乡公共服务供给均等化、一体化的大方向是正确的,但是在城镇化过程中,可能会出现就城镇考虑城镇,或就农村考虑农村的现象,没有充分考虑城乡公共服务供给的动态协调,从而导致公共服务的供应与需求脱节,同时造成大量的资源浪费。例如,如果按照静态的思路去考虑提供各种各样的公共设施,若干年后随着城镇化的发展,农村人口逐渐流入城镇,出现“空村”现象,原有的公共设施就可能被闲置、浪费。同样,城镇建设过程中,若没有充分考虑农民进城以及跨城镇流动人口的需求,仅考虑城镇户籍人口,城镇运转就会陷入拥挤无序的状态。
应对城镇化对财政体制的以上挑战,必须运用动态的系统性思维,既要看到当前财政体制的不完善之处,又要看到城镇化对财政体制带来的新要求。具体而言,可从以下几个方面来考虑。
     一、掌控城镇化的公共风险,建立风险评估机制。城镇化建设中,既有资源、环境等因素带来的自然风险,也有利益冲突带来的社会风险,后者最为关键。由于开发商与农民、市民的利益并非完全一致,如果强调保护后者的利益,满足其过高的愿望,可能会加大城镇化的难度,影响城镇化的进程,但如果强调保护前者的利益,把其重要性提高到不恰当的位置,必然损害农民、市民的利益,引发社会矛盾。因此,需要建立城镇化的公共风险评估机制,立足于全局,对整个城镇化过程做系统性评估,全面了解自然资源环境对城镇化的承载状况,掌握利益冲突的风险点,及时制定各种预案和防范措施,并对财政体制做相应的调整,保障城镇化建设顺畅进行。
     二、把握城镇化建设的节奏,走新型城镇化道路。把握城镇化建设的节奏,就是要结合小城市、特色镇、中心镇等实际及历史发展积累,结合产业演进的特点和规律,控制好城镇化的推进节奏。否则,拍脑袋造新城,搞城镇“大跃进”,脱离了自身资源约束和发展水平的城镇化会面临很大的风险。所谓走新型城镇化的道路,就是以建设和谐城镇为目标,实现人与自然的和谐、城乡之间的和谐、城市文明与乡村文明的和谐。财政体制的设计应充分考虑这三方面的要求,各地在收支内容和公共服务供给上应适当把握、灵活安排,保证城镇化实现差异化发展。
     三、明晰财政责任,建立财力与事权动态匹配的机制。建立各级政府财力与事权动态匹配的机制,需要以明晰各级政府的财政责任为前提。首先,要明晰城镇化过程中各级政府的事权(支出责任),特别是要对共担的新事权做出更为细致的规定。其次,在建立“财力与事权相匹配”的辖区财政责任前提下,合理确定财权,加大财力跟进的动态调整力度。建立辖区财政责任机制,就是要求政府不仅要承担起本级政府的财政责任,而且也要对所辖区域的财政负有纵向和横向平衡的责任。
     四、建立风险责任机制,防控地方债务融资风险。由于政府责任不明确以及风险与责任不对称,容易导致风险“大锅饭”,并发生风险转嫁。例如,下级政府的风险转嫁给上级政府;上一届政府的风险转嫁给下一届政府;融资平台的风险转嫁给政府等。为此,需要建立风险责任机制,明晰各个风险责任主体,把各个环节的责任放到全局之中来加以明确并制度化。例如,融资、投资、建设、管理等各个环节的责任主体要清晰;政府各个部门、政府各个部门与投融资公司、投融资公司内部各个方面的责任也都需要明确。在明确责任的基础上,建立健全地方财政风险的管理框架,加大对负有直接或间接偿还义务的各类债务的监控力度,并把债务风险纳入这个整体框架之中,避免碎片化管理。
     五、构建三元公共服务供给体系,实行差异化供应。三元即城、镇、乡,城是指县城,镇是指小城镇,乡是指乡村。构建城、镇、乡三元共存的公共服务供给体系,意味着要在统筹管理之下,采取差异化供给的方式,协调好公共服务的提供,实现基本公共服务在满意度上的而不是内容上的均等化。差异化供给主要是指两个方面:一是供给内容的差异化。公共服务均等化、一体化,不等于公共服务的一样化。因生活生产环境和需求状况的差异,各地对公共服务的需求也不完全相同。这不仅体现在城市与乡村之间的不同,也体现在大中小城市之间、乡村之间的不同。二是供给方式的差异化。从总体上而言,城镇化中公共服务的供给,应该采取政府与市场相结合、政府与社会组织相结合的方式来提供。协调三元供给,一个重要的方面就是对财政体制做相应调整,使其财力与事权相匹配,以满足基本公共服务差异化供给的需要。                                    
 
     (长沙县人民政府办公室 《信息参阅》2013年31期)  

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